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专家:公益诉讼排除个人是遗憾
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法学专家称民诉法修正案草案有关公益诉讼条款与学界预期差距大:

公益诉讼排除个人是遗憾

  专家称民诉法修正案草案中有关公益诉讼的条款需要进一步细化,才能承担起保护社会公共利益的重任。勾犇 画

  24日提交全国人大常委会审议的民事诉讼法修正案草案增加如下规定:“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼。”

  有专家认为,如果民诉法最终能确立这一条款,无疑将为我国公益诉讼打开一扇“广阔的大门”,使我国公益诉讼制度迈出跨越性一步。但不少法律界人士表示,目前的条款与学界预期差距很大。

  谁有权利提起公益诉讼?公共利益范围如何界定?公益诉讼程序如何细化?带着这些问题,记者对话中国公益诉讼网主编、多年研究公益诉讼的法学博士李刚。

  【诉讼主体】

  两类主体动力存疑

  京华时报:有学者认为,民诉法修正案草案中新增的这条不足50字的规定,对于公益诉讼而言是一个“历史性的进步”,你怎么看?

  李刚:据我了解,在征求意见阶段,有些学者针对公益诉讼的立法写了很详细的条文,包括诉讼主体、立案、受理、审理、判决等,涉及各个环节。但此次提请全国人大常委会审议的民诉法修正案草案中,涉及公益诉讼的内容过于简化了,跟学界的预期差距很大。从司法机关的角度来说,公益诉讼跟传统的民事诉讼不一样,跟自己利益没有关系的人,会更多地走上法庭,这样的诉讼会大量增加,法院会疲于应付,担心出现“诉讼爆炸”的情况,在管理上出现困难。

  京华时报:在学术界,将个人纳入公益诉讼主体的呼声很高,草案对这些意见未予采纳,是担心出现“诉讼爆炸”的情况,还是出于其他考虑?

  李刚:很多个人有公益精神。一般情况下,个人也是完全有能力提起和推进公益诉讼的,比如此前郝劲松律师通过提起公益诉讼,推动火车上的餐车开具发票,推动地铁站台修建公厕等。还有涉及乙肝歧视的多个个体诉讼,最后也推动人事部、教育部等部门做出规定,明确要求在劳动者就业、大学生录取等环节不得查乙肝。

  此次草案把个人排除在公益诉讼主体之外,我觉得这是对个人的不信任。这么多年来,很多推动公共利益的案件都是个人在诉,个人有着参与国家和社会管理的积极性,个人的参与可以促进社会管理发展和完善,但现在的草案没有认可个人的努力,把个人排除在外,不能不说是一个巨大的遗憾。

  京华时报:搞公益诉讼的人常常要面对的一种指责就是“自我炒作”,你不担心将个人列入公益诉讼主体,真的会有很多人假公益诉讼之名炒作自己吗?

  李刚:针对无事生非、只想炒作自己的人,在国外都有成熟的司法经验和技术进行规制,那些假公益诉讼之名自我炒作的诉讼是不被保护的,法院对严重滥用、误用公益诉讼还可以给予一定的处罚。确实有人会用公益诉讼去炒作自己,但这种情况毕竟是少数,真正去做公益诉讼是有成本的,真的会有那么多人没事找事上法院吗?并没有实证的数据支持这种担忧。

  比如说在印度,公益诉讼立案非常容易,就在本月,有市民向印度最高法院起诉一个主办F1赛事的公司,认为当地政府给予该公司免税的权利是不公平的。不到一个星期,印度最高法院就予以立案并迅速做出裁决,要求这家公司把门票收入的25%放到一个指定账户并冻结起来,等待司法部门最终裁决其获得的免税权是否合理。据我所知,即便像印度这样提起公益诉讼很容易的国家,也没有出现“诉讼爆炸”的情况。可以说,这样的担心完全是无谓的。

  京华时报:有专家认为,此次草案规定的公益诉讼主体“有关机关”和“社会团体”表述模糊,有待进一步明确,你对此有何建议?

  李刚:这个“有关机关”到底指什么,我们在猜谜。如果不明确下来,未来执行中司法机关可能也会猜谜。通常理解“有关机关”应该是指行政机关、检察机关,但也有一些不同的争论,从立法来说,诉讼的主体应该越明确越好。

  另一个主体是社会团体,社会团体又分两种,一种是根据社团管理条例需要在民政部门登记注册的社会团体,它对会员人数等有一定限制,比如必须有50个以上的会员等等,目前社会团体在我国登记还是比较困难的。另一种是不需要登记的人民团体或者经国务院批准成立的社会团体,比如残联、妇联、工会等。但这类组织在财政上与政府是供应关系,在管理上受制于政府,有的还行使着一定的管理职能。他们有没有能力和动力去开展公益诉讼,这是一个很大的疑问。从过去和现在的情况来看,官办社会团体没有动力也没有能力肩负起通过公益诉讼来推动公共利益的责任。

  【诉讼程序】

  不应适用调解程序

  京华时报:草案对公益诉讼的程序没有提及,是因为公益诉讼与其他民事诉讼并无不同,不需要在程序上做特殊安排吗?

  李刚:确实,草案对公益诉讼没有任何程序性安排。公益诉讼怎么提起、法院怎么审理、如何防止滥诉、案外人如何加入诉讼、诉讼费用如何承担、判决的效力范围等等,都没有提及。

  一个重要的问题是,公益诉讼提起后是否可以撤诉或和解?按照民事诉讼法的规定,原告是可以撤诉的,但公益诉讼不同于一般的民事诉讼,原告提起诉讼本来是为了公共利益,与事件本身可能并没有利益关系,那如果被告给予原告一些好处,原告撤诉或和解了,这种情况该如何处理?我认为,法律应该明确规定,对于公益诉讼,调解应该是不适用的,撤诉也应予以限制。

  另外,在消费领域涉及人数众多的消费者的诉讼,比如三鹿奶粉事件,应当允许准用代表人诉讼制度,汇集很多跟原告有相同利益的其他人,包括没有起诉的人,一并审理并做出判决,这样可以减少频繁的诉讼。按照代表人诉讼制度,在诉讼时效内,其他人提起同类诉讼的,就可以自动适用该判决。

  京华时报:你打过多起公益诉讼的官司,都是自掏腰包吧?对于公益诉讼的诉讼费用,你觉得怎样规定比较合理?

  李刚:按照现行制度,公益诉讼和一般的民事诉讼一样,需要原告先交纳诉讼费。要知道,诉讼费用跟索赔金额是相关的,有的可能是个天文数字。如果原告胜诉,判决被告承担那还好办,如果原告的请求没有得到支持,那么提起公益诉讼的一方还要承担庞大的诉讼费。目前我国有规定,只有特定的案件才可以免交或缓交诉讼费用,那么在某些公益诉讼案上,比如渤海漏油事件,是否可以纳入免交诉讼费的范围?

  另外,公益诉讼的赔偿方面也需进一步明确规范。以云南铬渣事件来说,赔偿款给谁?假如仅仅针对被污染村庄的村民,那么赔偿群体比较好计算,可是如果从整条河流的污染范围和程度来说,赔偿的群体是很难计算的。现在是环保团体在起诉,赔偿款是不能给原告的,虽然你是原告,但你不是受害人。赔偿应该在多大范围内计算,是否应设立基金,如果在很长时间内没有受害人来领取基金,剩下的基金该怎么处理等等,这些问题在现在的草案中都没有答案,这些都应该在立法中予以明确。

  【诉讼范围】

  有些领域尚有争议

  京华时报:公益诉讼的诉讼对象是“损害社会公共利益的行为”,目前草案圈定的范围是环境污染等两个大类,你觉得这个界定是否合适?究竟什么算是公共利益?

  李刚:公共利益的范围是非常广泛的,跟我们关系比较密切的消费领域、食品安全、药品安全等,还有环境问题、教育乱收费、外来务工人员子女教育问题、游乐场所安全问题等等,都与公共利益密切相关。

  草案只列举了两类损害社会公共利益的行为可以提起公益诉讼,说明现在在食品安全、环境保护等方面已经达成共识,都认为这是与公共利益相关的。在有些领域可能还有争议,如何界定公共利益,是一个不断认识的过程。比如说,给小学生配备校车、中小学生免费午餐、是否可以推行全民免费医疗等等,现在还有争论,一旦达成共识,就应纳入公益诉讼保护范围。对于还在争议中的或者没有受到妥善保护的公共利益,是否可以借助公益诉讼来推动,都是今后可以探讨的。因此,涉及公共利益的事情确实非常之多,未来公益诉讼的受理范围会变得很大。

  京华时报:有人将公益诉讼形象地比喻成“管闲事”,作为一个爱“管闲事”的人,请你概括一下公益诉讼在社会管理中的作用?

  李刚:公民参与管理国家事务是宪法赋予的权利,而公益诉讼是一个很好的渠道,这个渠道开放后,给予公民一个参与的机会。老百姓的参与、积极的意见表达,实际上是在促进政府功能的完善和发挥。这是一个通过诉讼的方式来协商对话、实现公益的形式,通过这种形式可以弥补行政执法的不足。

  ■对话人物

  李刚法学博士,北京资略律师事务所主任。先后毕业于西南政法学院、中国政法大学和清华大学,美国哥伦比亚大学访问学者。中国公益诉讼网创立人、主编,司法高等研究所公益法中心主任。著有《民事公益诉讼研究》。曾针对全国牙防组、进津费、进沪费等发起公益诉讼,推动卫生部撤销全国牙防组。

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