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实证分析“马锡五审判方式”所临困境与对策
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    巡回审判又称“马锡五审判方式”,他以便于群众诉讼和便于法院办案的“两便”原则而深得民心,要求灵活配置司法资源,深入农村及交通不便等偏远地区就地立案、就地开庭、当庭调解和当庭结案,他是实践司法“人民性”的具体形式,也是基层人民法院积极能动司法的具体表现,对减少当事人诉累、密切与人民群众关系和树立人民法院的良好形象起了积极作用。同时,我们也清楚地看到,实践中的巡回审判也存在不少困难和问题,有的影响其功能正常发挥,有的不利审判效益提高,有的造成审判资源浪费,有的甚至产生负向社会效果等,在一定程度上造成人民群众对巡回审判存在误解,甚至产生质疑,客观上需要我们对巡回审判工作重新检视,理性地评价他的功能,客观地看待他在司法实践中所发挥的作用,让巡回审判回归原点。

    本调查报告采取问卷、座谈和实证分析等研究方法,以丰城市法院2009年至2011年三年期间的巡回审判统计数据为样本,研究基层法庭巡回审判工作开展状态。梳理了司法实践中存在的主要问题并提出了相应解决对策,以期待对规范基层法庭巡回审判工作有所帮助,让巡回审判功能在更大程度上得到发挥。

    一、现状

    1、巡回审判态势。丰城市法院下设剑光、洛市、杜市、白土、荣塘、尚庄和上塘7个派出法庭,管辖全市130万人口32个乡(镇、街办),平均每个法庭管辖18.6万人口4.57个乡(镇、街办)。2009年至2011年,全院各基层法庭所审结的民事案件总数分别为763件、754件和888件,其中巡回审理案件总数分别为107件、134件和256件,分别占当年所审结的民事案件总数的14.0%、17.8%和28.8%,比例呈逐年增长态势,无论是巡回审理案件绝对数还是巡回审判案件所占比率逐年均有较大幅度的增加和提高。

    2、案由分布和比例。2009-2011年,各法庭所审理的2405件案件分布以及所占比例为,婚姻家庭纠纷1142件占47.5%,借款合同纠纷659件占27.4%,人身权纠纷279件占11.6%,买卖合同纠纷204件占8.5%,继承纠纷17件占0.7%,所有权及与所有权相关权利纠纷31件占1.3%,特殊侵权纠纷29件占1.2%,劳动争议12件占0.5%,其他31件占1.3%。  

    3、巡回数据比较。在三年巡回审理的626件案件中,婚姻家庭纠纷为357件,占巡回总数的57%,占婚姻家庭纠纷总数的21.1%;借款合同纠纷为82件,占巡回总数的13.1%,占借款合同纠纷总数的8.4%;人身权纠纷为54件,占巡回总数的8.6%,占人身权纠纷总数的13.0%;买卖合同纠纷为63件,占巡回总数的10.1%,占买卖合同纠纷总数的20.7%;其他纠纷为70件,占巡回总数的11.2%,占案件总数的2.0%。

    4、巡回地点选择。课题组抽取了2009-2011年全部巡回审判案件626件,并逐案对开庭笔录中的“开庭地点”栏进行了核对和统计,得出以下数据:由乡镇提供巡回审判场所的有397件占巡回案件总数的63.4%,在法院自建巡回审判庭(原被撤法庭留置房屋)内开庭的有92件占14.7%,由村委会提供巡回审判场所的有89件占14.2%,在其他场所巡回审判的48件占15.3%。从统计数据中发现,法庭的巡回审判场所主要集中在乡镇、村委会和法院自设巡回点,尤其是乡镇所提供的巡回场所的场次比例占绝对优势,相反,深入到乡村“田间地头”的场次比例却显得较低。

    二、问题

    巡回审判方式的产生具有历史的合理性。在我国新民主主义革命时期,为顺应陕甘宁边区人民群众的要求,创立了“马锡五审判方式”,其实质或精髓就是走群众路线,方便当事人诉讼。然而,他的创立有深刻的历史渊源,当时的陕甘宁边区经济基础十分薄弱, 农业生产严重不足,自然条件与生产条件极其落后,交通极其不便,人口分布分散,诉讼成本很高,同时又受到政治等诸多因素影响,整个边区面临着生存困境和危机。为了发展生产,不误农事,减少因诉讼给经济发展带来负面影响,于是创造性地开展起了巡回审判活动,可以说这是在当时历史背景下对审判方式作出的最好选择,符合当时的社会主流价值取向。然而,随着社会进步和经济发展,人们的物质生活水平得到了极大程度提高,群众的思想观念产生了深刻变化,社会交通条件改善了,法院的物质文化建设也取得了长足进步,等等,这是昔日陕甘宁边区无法相比的。由于巡回审判赖于生存的社会背景发生了重大变化,其存在的局限性也日渐暴露,于是出现各种困难和问题具有必然性与合理性。

    1、思想观念:不愿暴露自己“官司”

    随着我国社会进步,公众的法治观念增强了,运用法律来维护自身合法权益的意识也提高了。但是,仍有不少当事人在诉讼上存在思想保守问题,认为打官司很丢“面子”,希望在小范围之内将纠纷得已解决,即使法律意识强的当事人,出于本能保护也不希望自身纠纷在大范围传播开来。巡回审判的一项重要功能就是以案件当事人为“标本” 以案说法,进行现场“解剖”,让参与旁听的群众从活生生的事例中接受法制教育,当事人在接受法律审判同时还接受旁听群众的道德审判,备受瞻目,将造成不小心里压力,譬如借贷纠纷中的一方借而不还、赡养纠纷中的子女不尽赡养义务、婚姻纠纷中的一方违背忠实义务等既违反法律规定、又僭越道德底线的案件,当事人多为表现拒不到庭,回避审判,直接影响到巡回审判效果。为此,课题组对巡回审判案件当事人到庭率进行了统计,结果表为:在2009-2011年626件巡回审判案件中,有112件案件一方当事人未能到庭,有41件案件一方当事人中途退庭, 两项合计153件,占巡回案件总数的24.4%。如果把善始善终参与庭审的纳为“支持”、拒不到庭纳为“不支持”、中途退庭纳为“无所谓”,则可用下面图表反映出当事人对巡回审判的支持现状。

    2、交通巨变:司法实践颠覆“两便”

    新民主主义革命时期的陕甘宁边区,交通不便利,群众出行很困难,无先进交通工具支持,在这般艰难困苦环境下,法官深入到边远地区、走村进户甚至于田间地头开展巡回审判,确实给当事人带来了看得见的方便,既减轻了当事人出行之苦,又为当事人节约了生产时间,反映了时下人民群众对法院工作的迫切需求。斗转星移,历史已经发生了巨变,如今我国已经迈入了现代化建设征程,人们的生活富裕了,法院办案条件改善了,道路交通便捷了。去年年底,丰城市政府为方便群众出行、减轻群众负担,在全市32个乡镇开通了城乡客运“一体化”公交车,境内城乡客运公交票价按“全程3元、中途上下客2元”执行。公交“一体化”也为法院巡回审判工作带来了新格局,在交通环境得到极大改善条件下,如何来进一步发挥巡回审判“两便”功能,以下以白土法庭所辖乡镇为例来进行分析和研究。          

    白土法庭管辖段潭、袁渡、筱塘、张巷及白土五乡镇案件,自实现城乡公交“一体化”之后,让我们对传统意义上的巡回审判“两便”原则有了新的理解。为说明问题,课题组将五个乡镇进行排列组合,并对交通方便程度、诉讼成本高低以及是否方便法院办案等因素进行综合考量,得出不同组合的最佳巡回点。

    从排列组合结果看,在10个组合中有7个组合的“最佳巡回点”结果是城区“丰城”,比例高达70%,说明有的案件在交通便利的城区进行巡回审理比在农村基层巡回审理更为方便,这是对“田间地头”、“就地办案”传统意义巡回审判的颠覆。

    3、保障不力:限制功能发挥的“瓶颈”

    巡回审判离不开强有力的保障措施,主要包括设施保障和警力保障。设施保障指的是开展巡回审判应具备的最基本的物质条件,如场所、桌椅、车辆、电脑、国徽等,这些物质条件,有的可由法院自行解决,有的则依赖基层组织协助解决,如落实巡回场所、配备审判桌椅、安排巡回人员工作餐等,如果这些物质条件得不到合理满足,巡回审判工作将受影响,甚至无法进行。实践表明,基层组织支持与否以及物质保障程度,是人民法院做好巡回审判工作的重要因素,巡回审判对基层组织的物质保障具有较大的依赖性。从基层组织讲,由于其受自身条件限制,极少有条件能为巡回审判提供固定的场所和设施,遇确需巡回审理的案件,多为临时联系和凑合,且条件简陋。而警力保障指的是维持正常庭审秩序所必须的警力支持,以保证庭审效果。警力保障严重不足,成为当前基层法庭巡回审判最为突出问题,在较大程度上限制了巡回审判工作的开展。分析原因:一是警员编制紧缺,难满足审判所需,巡回审判缺乏应有的安全保障,据统计,在626件巡回审理案件中,只有27件配备了少量警力,占巡回案件总数的4.3%,可见警力保障何等匮乏;二是法官心存顾虑,担心庭审秩序出现混乱、局势难于掌控并造成不良后果,于是对巡回审理不积极作为,而是把他当作一项政治任务完成,消极应对。为深入了解影响巡回审判的主要原因,课题组对7个法庭的30名法官和书记员进行了问卷调查,调查内容是“您认为当前巡回审判工作存在的主要困难和问题有哪些”,从调查结果看,归纳起来主要集中在四方面:①庭审缺乏安全保障,无警力支持,一旦矛盾激化则无力控制局势,造成不良社会影响;②巡回审判场所和设施对基层组织有较强的依赖性,基层组织不甚重视或支持,导致巡回审判无法进行;③巡回审理导致法庭工作量增加,并容易造成审判资源浪费;④过分重视对巡回审理案件数量考核,不重视巡回审判质量提高和社会效果提升。

    从上图看出,选择巡回审理缺乏安全保障的有24人次,选择巡回审理场所和设施无保障的有18人次,可见,庭审缺乏安全和审判设施无保障这两项是开展巡回审判工作存在的主要困难和问题。虽然被调查对象人数不多,代表性不强,但调查结果足以提醒我们要对巡回审判保障问题引起关注和重视。

    4、成本核算:不拨审判效率“小算盘”

    以最少的司法资源投入创造最高的审判效率,是审判工作所追求的目标,也是我国司法制度改革和发展方向,搞好司法成本核算,是提高审判效率的重要途径。

    在审判实践中,片面追求巡回审判社会效果而忽视审判效率提高的现象较为普遍,不计司法成本的后果是造成法院财力和审判资源浪费。不妨用一案例来说明问题:今年5月2日,童某与段某骑摩托车相向而撞,造成段某受伤,经司法鉴定构成轻微伤,花费治疗费580元。双方协商无果,段某6月15日向法院起诉。童某与段某均居住在丰城市边陲山区石江乡,距案件管辖法庭(洛市庭)43公里,有公交直通。7月16日,法庭组成合议庭前往该乡对此案进行审理。从巡回审理后果看可以得出以下结论:

    (1) 积极后果:A、以案释法对人民群众起法制宣传教育作用;B、法官深入农村边远山区巡回审理案件,体现了司法为民作风,能得到群众好评;C、方便当事人诉讼,减轻旅途疲劳;D、帮助当事人节省诉讼时间;E、帮助当事人节省公交费支出。综合评价为具有一定的社会效果并能为当事人带来便利。

    (2)消极后果:A、山路遥远,颠簸难行;B、旅途时间长,浪费法官时间于途中; C、油耗多车损大,增加法庭开支;D、巡回审理通常组成合议庭,造成司法资源浪费;E、法庭多由4人组成(3名审判人员和1名书记员),外出巡回办案,法庭无人看守和无人接待上门办事群众,影响法庭形象。综合评价为具有增加法院司法成本和造成司法资源浪费。

    巡回审判包含利益博弈,要在积极与消极之间寻找平衡点。从案例看,开展巡回审判既有积极结果也有消极后果,积极结果是体现了“司法为民”理念,提升了人民法院形象;消极后果是提高了司法成本并造成司法资源浪费,不符合我国司法制度改革发展方向。“效率”是人民法院世纪工作主题的重要内容,要求以最小的成本投入来获取最大程度的"收益",降低司法成本,减少司法资源浪费。该案通过巡回审理虽然可预见带来良好社会效果,但又显然悖于司法效率原则,两者比较而言,消极后果多于积极结果。当社会效果与审判效率对撞时,“弃弱留强”是应当遵从的选择法则。如何能够让巡回审判制度既可体现“为民”的本质特征、又利于人民法院节约司法成本和司法资源,这个难题还有待在司法实践中进行深入研究和探索。

    5、考核评比:戴在法官头上的“紧箍咒”

    近年来,丰城法院对巡回审判工作高度重视,2008年2月制订了《关于加强人民法庭巡回审判制度若干规定》,要求各法庭巡回审判案件数全年不得少于5件,每少1件在年终目标考核100分制中扣0.5分,每超1件加0.2分,加分不封顶。由审判监督局派员到现场考核,每月书面通报1次各法庭的巡回审理结果。由于巡回审理案件数量与法庭年终目标考核相挂钩,于是出现了法庭之间竞相开展巡回审判的态势。

    课题组在组织对法庭庭长进行座谈时了解到,对巡回审判工作进行考核、通报和评比普遍感到压力不小,这种压力主要来源于法庭之间的“暗箱”竞争,而竞争目的就是为了年终目标考核排名进位,正如某庭长所言:有的法庭不是把巡回审判当作审判职责来履行,而是作为一项政治任务来完成,有的群众也怀疑巡回审判的作用与效果,甚至视其为“审判秀”。另外,竞争性巡回审判带来了一些不良后果:一是只贪求数量不讲究质量;二是对案件缺乏选择性,不宜进行巡回审理的案件,庭审中产生法官难料事件,甚至导致庭审失控;三是对巡回地点缺少权衡,在选择上不能尽其最善,既不方便当事人,也不便利法院办案;四是对巡回审判无成本意识,造成法院财力和司法资源浪费。这些不良后果又反作用于巡回审判制度本身,悄然地抵消了部分积极效能。

    三、对策

    作为现代意义上的巡回审判制度,至今已经走过了近70年的曲折历程,表明扎根于中国沃土的巡回审判制度有着极强的生命力。然而,随着社会经济发展,其赖于生存的社会环境也已经发生了重大改变,因此,在巡回审判理念、内容、方式等方面也要随之进行调整,力求使其与社会发展同步,扬长避短,推陈出新,在新的历史时期焕发生机。

    1、巡回审判要把“效率”放在首位

    追求效率体现了法院时代精神,这既是每一个公民的热切期盼,也是人民法院的不懈追求。巡回审判作为一种实践司法为民的审判方式,同样需要重视效率的提高,既包括缩短案件审理时间让当事人的合法权益尽早兑现,又包括方便当事人减少诉讼支出,还包括人民法院节约司法成本减少审判资源浪费等,做到统筹兼顾,注重各阶段、各环节的效率同步提高,以实现巡回审判效率最大化。

    同时,还要妥善处理好“效率”与“两便”的关系。首先,两者是统一的,“两便”原则中的“便于人民法院办案”,他既包括了交通便利行程时间短,又包括了节约办案成本和减少司法资源浪费等,可见“两便”原则包含了“效率”内容;其次,两者又是对立的,在司法实践中,同一案件难能既方便当事人诉讼又方便人民法院办案得兼,通常方便当事人诉讼是以增加人民法院办案成本或浪费司法资源为代价,所以对个案来讲,“两便”是相对的,不是绝对的,便与不便,在较大程度上取决于审判人员的分析判断以及作出合理安排。对巡回审判效率高低,可用简单用公式来表示,即巡回审判效率=人民法院办案成本-当事人诉讼成本。人民法院办案成本包括车辆燃油费、折旧费、修理费以及办案人员途中误工费,当事人诉讼成本包括交通费、误工费、食宿费。差数为正值则为负效,差数为负值则为正效,数值差距越大,说明效差越大。对法院办案成本大于当事人诉讼成本的案件,即使法院对当事人的诉讼成本全面补贴,法院也能最大限度节约办案成本,这样,既能方便当事人又能方便法院自身,让“两便”原则在灵活中得到很好体现。

    2、扩大巡回审判社会效果重在“精”选个案

    怎样来选择巡回审理案件?我国民事诉讼法第121条作出了原则性规定,即人民法院审理民事案件,根据需要进行巡回审理,就地办案。这是一个框架性法条,没有具体而明确的操作要求,只是把“需要”作为巡回审理的前提条件,这种“需要”既包括要用具有典型教育意义的个案来教育群众做守法公民,又包括以巡回审判作为“司法为民”措施来树立人民法院良好形象;既包括方便当事人诉讼减轻诉累,又包括方便人民法院降低办案成本减少司法资源浪费等内容。然而,在当前司法环境下,这种“需要”往往与实情时而不符,“需要”的却难开展巡回审理,已开展巡回审理的又不属“需要”范畴,在个案选择上缺乏规范性。课题组认为,选择巡回审理个案,既要充分考虑法律上的“需要”,又要充分考虑实践中的困难和问题,做到因地制宜,把“两便”、效率、效果、民俗、安全以及当事人的态度和地方组织的支持力度等因素输入其中,进行轻重权衡,精选出既符合法律意义上的“需要”又凭着现有条件和能力可以有效开展巡回审理的个案。一般来说,可以考虑从以下10类案件中进行选择:①赡养、扶养和抚养案件;②相邻关系案件;③农村土地承包经营和宅基地案件;④征得当事人同意的离婚、解除非法同居和解除婚约案件;⑤轻微人身损害赔偿案件;⑥简单的债务案件;⑦农村房屋买卖、土地转让案件;⑧劳动争议案件;⑨矛盾可能不会激化的道路交通事故人身损害赔偿案件;⑩当事人身体残疾或生病导致行动不便的其他案件。

    3、增设城市“巡回点”拓展方便空间

    按照巡回审判制度设计初衷,巡回法庭要深入到农村、社区、企业等最边远、最基层和最不便的地方审理案件,以方便当事人诉讼。然而,随着乡村交通网络建设的不断发展,除少数边远山区之外,公路“村村通”已经基本得以实现,尤其是城乡客运“一体化”公交车的开通,让人民群众出行变得十分便捷,增设城市“巡回点”的交通条件十分成熟。从表象看,增设城市“巡回点”新主张与巡回审判制度设计初衷相悖,其实不然,他们两者目的是一致的,都是为了便利当事人诉讼,有的案件在城市巡回优于基层巡回,譬如对双方当事人居住地不在同一公交线路、一方居住在法庭管辖区而另一方居住在非管辖区、双方当事人均居住在非法庭管辖区以及双方矛盾可能被激化的案件等,这些案件在城市“巡回点”审理,会给当事人带来更多便利,因此,增设城市“巡回点”,不应成为完善巡回审判制度的障碍。对有条件的基层人民法院,可以考虑在院内专为基层法庭设立2-3个巡回法庭,提供巡回场所和设施,进行统一安排和管理。城市“巡回点”的设立,扩充了巡回审判方式内容,与基层驻地巡回和流动巡回共同组成各具优势、互为补充的巡回方式组合,其意义在于优化了巡回审判方式内容,更加符合实践所需,也是对“马锡五审判方式”内容的丰富和发展。                    

    4、重视巡回审理安全让法官“放心”

    巡回审判所存在的安全问题令人担忧,长期困扰着基层法庭。课题组通过对法庭人员进行问卷和座谈,发现巡回审判存在以下几种主要安全隐患:①当事人发生严重言语冲突;②当事人发生肢体冲突;③旁听群众起哄;④一方挟持另方当事人;⑤双方产生冲突甚至械斗;⑥攻击法官;⑦哄闹法庭等。从警力看,该院有正式编制的法警共10人,其中4人为专职法警,主要职责是刑事案件的押解、看管、值庭和安全检查;6人为兼职法警,隐于业务部门从事审判和执行工作。从现状看,倾其所有专职警力来维持刑事案件正常开庭秩序都显得捉襟见肘,何想巡回审判能得到足够警力保障?警力“供”与“需”的矛盾突出。究其原因:一方面法警人员比例偏少。该院在编人员共148人,10名法警仅占在编人员总数的6.76%,这与最高院出台的人民法院司法警察押解、看管、值庭和安全检查四大规则中所明确的司法警察繁重任务不对称;另一方面,在警力紧缺情况下,存在警力配制失衡问题。解决巡回审判安全问题,可以考虑从以下着手:①扩充法警编制和合理调配警力。加强与地方政府沟通,争取在编制和经费上取得支持,解决法警人员偏少问题,对全院警力进行合理调配,保障巡回审判有足够警力支持;②适度控制巡回审判案件的数量,防止造成警力资源浪费;③对确有必要开展巡回审理又可能引发矛盾激化的案件,注重巡回地点选择,以便迅速增援警力;④遇警力保障不足,尽可能邀请地方人民陪审员参与庭审,他们有知案情、识乡情和熟民情的优势,在一定程度上可以帮助法庭化解安全隐患;⑤争取乡(镇)、村民委员会等基层组织的人力支持,加强庭审安全保障工作;⑥对计划开展巡回审理的案件,预先做好隐患排查工作,增加对庭审安全的预见性。

    5、用“司法为民”措施弥补巡回审判局限性

    随着社会的发展,人民群众对人民法院的要求越来越多,期待也越来越高,如何满足人民群众的各种需求,成人民法院重要工作内容。巡回审判是“司法为民”措施重要体现,满足了部分当事人对法院工作的需求,但是,这种“满足”仍具有较大的局限性:一是慧及人员较少;二是满足的“需求”范围窄;三是这种“满足”建立在人民法院付出高昂的司法成本之上;四是在满足“需求”之过程,可能因各种不可预测因素而产生负面社会效应。要满足人民群众各种需求,就必须突破巡回审判在“司法为民”上的局限性,用更优、更细、更精的服务措施,从咨询、立案、送达、审理、调解、救济等层面加强服务性工作,以满足不同层次、不同需求的人民群众各种愿望。当然,强调更广泛意义“司法为民”措施的落实,目的不是为了弱化巡回审判功能,相反,巡回审判是“司法为民”的典范,他将“为民”措施有机地融合于审判活动之中,其显现出的独特效能是其他为民措施不可比拟的,因此,在全面落实“司法为民”措施时,仍然需要突出巡回审判制度在服务上的特殊地位。

    结语

    巡回审判是永恒的课题,随着时代变迁,巡回审判的内容和方式需要不断地改进和提高,因而在继承的同时要学会扬弃,需要注入更多现代理性元素,以增添生机和活力。时代虽然在变,但巡回审判所秉承的“司法为民”理念不变,这是他的核心司法价值所在。研究本课题的重要目的,就是为了解决当前巡回审判存在的与时代不同步的困难和问题,尤如为坎坷的巡回之路填上一坯土,只为让法官的步伐迈得更踏实、更坚定。



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