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刑罚执行监督机制的立法完善
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作者:张兆松  来源:北大法律信息网  阅读:
刑罚是国家基于统治权依法对实施犯罪行为的人实行刑罚惩罚的权力。刑罚权分为制刑权、求刑权、量刑权和行刑权四项基本权能。行刑权(刑罚执行权)是对犯罪人执行刑罚的权力,是实现刑罚权的最后一个阶段。加强对刑罚执行监督机制的探讨和完善,对于确保刑罚执行的准确、合法、合理、有效具有重要意义。
    一、现行刑罚执行监督机制的特点及其缺陷
    从现行法律规定及司法运作看,当前刑罚执行监督机制具有以下特点:
    (一)监督方式的事后性。现行刑事诉讼法第222条规定:“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当,应当在收到裁定书副本后20日以内,向人民法院提出书面纠正意见”;第215条规定:“批准暂予监外执行的机关应当将批准的决定抄送人民检察院。人民检察院认为暂予监外执行不当的,应当自接到通知之日起一个月以内将书面意见送交批准暂予监外执行的机关。”根据上述规定,人民检察院对减刑、假释、暂予监外执行的监督是事后监督。
    (二)监督对象的不完全性。刑罚包括生命刑、自由刑、财产刑和资格刑。刑罚中的执行包括监禁刑的执行、非监禁刑的执行、财产刑的执行和资格刑的执行。但是由于立法规定的欠缺,目前刑罚执行监督仅限于对执行生命刑、自由刑的监督。对于非监禁刑和资格刑的执行基本没有开展,而对人民法院判处罚金、没收财产的刑罚执行,根本没有纳入检察监督之列。同时现行检察监督的对象仅限于不该报请减刑、假释、暂予监外执行的罪犯,对于应当报请而不报请的则没有纳入监督范围。
    (三)监督手段的单一性。1994年12月颁布的《监狱法》曾规定了检察机关对于人民法院不当规定的抗诉权。修正后的刑事诉诉法第222条则规定,检察机关对于人民法院的不当裁定只能提出“书面纠正意见”。刑事诉讼法第224条规定,检察机关发现刑罚执行机关在刑罚执行活动中有违法情况的,“应当通知执行机关纠正”。所以刑罚执行监督只能通过检察建议(意见)的方式来行使监督权。
    (四)监督主体的多元性。这是特指检察内部而言的。在检察机关内部承担刑罚执行监督任务的有若干部门。死刑执行监督是由公诉部门承担(服刑犯又犯罪而判死刑的则由驻监检察部门承担):管制、剥夺政治权利、缓刑、假释、暂予监外执行(统称“五种人”)的监督由各监所检察部门承担;拘役、判处一年以下有期徒刑或剩余刑期不足一年的留所服刑罪犯的刑罚执行监督由各驻所检察室承担;判处一年以上有期徒刑、无期徒刑、死缓罪犯执行刑罚的监督由各驻监检察室承担。
    上述监督机制的特点,决定了我国目前刑罚执行监督存在难以克服的缺陷,主要表现在:
    (一)有悖立法宗旨。《监狱法》第6条规定:“人民检察院对监狱执行刑罚的活动是否合法,依法实行监督。”刑事诉讼法第8条规定:“人民检察院依法对刑事诉讼实行法律监督”,第224条又规定:“人民检察对执行机关执行刑罚的活动是否合法实行监督”。根据上述规定,检察机关有权对刑罚执行的全过程(包括对罪犯受教育改造的情况,罪犯是否符合减刑、假释、暂予监外执行的条件,执行机关掌握条件是否准确,报请减刑、假释、暂予监外执行的程序是否合法,法院掌握条件是否准确,裁定程序是否合法等)进行监督,也有权对全部刑罚的执行情况进行监督。把检察机关的刑罚执行监督权理解为事后监督及对生命刑、处由刑的监督是不符合立法宗旨的。同时检察机关把监督视线仅仅放在不该报请减刑、假释、暂予监外执行的罪犯上,也使那些本该减刑、假释、暂予监外执行的罪犯的合法权利得不到保护,这既违背法律面前人人平等的原则,也不利于对罪犯的教育改造。
    (二)有悖权力制约原则。任何权力必须受到制约,不受制约的权力必然产生腐败。这是当代政治学的一条基本原理。我国宪法规定的基本司法原则是分工负责、互相配合、互相制约。该原则在侦查、起诉、审判诸环节都得到了比较好的执行。但在行刑阶段,权力配置显见失衡。突出表现在:(1)减刑、假释的建议权和决定权集中在监狱(或公安机关)和法院,检察院只有在裁定送达后才有权进行审查,这意味着检察机关无权介入减刑、假释的申报和审批过程。(2)暂予监外执行(保外就医)的决定由监狱、公安机关、人民法院分别行使,检察机关难以介入。(3)财产刑的执行上人民法院行使。1997年修订后的刑法大幅度增设财产刑,各级人民法院加大了对财产刑的适用,与此同时,不当执行财产刑的现象日益严重。人民法院将刑事裁判权、与刑事执行权集于一身,既与其在司法过程中的消极仲裁者的身份不符,也不利于贯彻权力制约原则。正由于行刑中的权力配置不合理,行刑中的腐败现象就难以避免。1999年发生在广西罗城的监狱干警与法院审判人员相互勾结徇私舞弊减刑、假释特大腐败“窝案”,以及2001年发生在大连监狱,震惊中央的司法腐败案的发生,缺乏有效监督是重要原因之一。
    (三)监督流于形式。根据现行监督机制,检察机关只能事后对减刑、假释进行监督。裁定不当的,在收到裁定书副本后20日以内,向人民法院提出书面纠正意见。这意味着检察监督主要限于事后对裁定的审查。由于检察机关纠正意见。这意味着检察监督主要限于对裁定书的审查。由于检察机关无法介入减刑、假释的申报和审批过程,执行机关也不移送有关案卷材料。审查监督就成为无源之水、无本之木。承担监督任务的检察人员只能审查已生效的不足百字的裁定书,而无法进行实质审查。同时,法律并未对裁定书副本送达检察院的时限作出规定,因此在实际运作中不及时将文书送达检察机的关的情况非常普遍。据调查,某市中级法院在作出对减刑、假释的裁定后,时隔数月才送裁定书副本,有时甚至将上千份裁定书副本同时送达。在这种情况下,检察机关要在法定的时间内完成审查并对不当裁定提出书面纠正意见,根本不可能。如浙江十里丰监狱关押罪犯近万人,每年申报减刑、假释2——3次,每次减刑、假释人数达400人,每次裁定后裁定书一次送达。而驻十里丰检察室一共只有4人,他们根本不能在20天内对几百份裁定书进行认真仔细审查。近年一些检察机关在执行机关的配合下尝试“事前监督”,即执行机关在报请减刑、假释之前邀请检察人员参与合议。这种监督方式虽比仅仅事后审查裁定书有利于发挥监督作用。但参与合议时,也主要是听取执行机关的汇报、审查报请材料是否齐全,考核分数是否到达标等内容。因此这仍然是一种形式审查。而且由于检察机关在审报表上签过“同意呈报”的意见,即使以后发现报请、裁定不当,也影响对裁定的纠正。
    (四)监督效果不明显。修改后的刑法、刑事诉讼法实施后,最高检曾多次发文要求加强刑罚执行监督工作,并通过驻监(所)规范化建设这一活动来推动监督工作的有效进行。但由于监督机制本身缺陷,监督效果并不明显。如1997年—2000年全国监所检察部门四年间发现违法减刑、假释、暂予监外执行4355人,提出书面纠正意见2084件。这不仅表现为数量偏少(而在2000年检察机关就通过立案监督促使公安机关立案20809件,通过审判监督抗诉3798件),而且检察机关提出的仅仅是“纠正意见”,这些问题是否已得到纠正?纠正得如何?并没有获得令人满意的结果。为了弥补日常刑罚执行监督的缺陷,各地都不时开展专项执法检查。通过检查发现刑罚执行中存在的问题是比较严重的。2000年9月浙江省检察院监所处对湖州市所辖的长兴、德清两县看守所1991年以来保外就医罪犯22名进行检查,发现对保外就医实体条件掌握不严的有12件,占总数的55%,程序不符合规定的有8件,占36%。近年检察机关查办徇私舞弊违法减刑、假释、暂予监外执行案件明显偏少(如浙江衢州市下辖四个省属监狱、五个看守所,1997-2000年未办理过一件此类案件),与行刑过程腐败现象的严重程度及广大群众对“前门进,后门出”的不满呼声不相适应。近年最高人民检察院又采取一些新的举措以推动刑罚执行监督工作,但监督效果不明显的问题依然严重。
    (五)难以形成监督合力。目前检察机关内部有四个部门分别承担着不同的刑罚执行监督任务。由于部门分散,人员参差不齐,监督合力难以形成。作为专门行使刑罚执行监督任务的部门——各基层监所科,实际上只承担着对“五种人”(判处管制、剥夺政治权利、宣告缓刑暂予监外执行、假释等五种罪犯)的执行监督,而对这“五种人”的检察监督每年进行1—2次集中检查,日常监督工作量小,造成人力资源浪费。而各驻监(所)检察室则承担着繁重的监督任务,由于人员少,工作量大、条件艰苦,不少监督任务只好应付了事。各驻监、驻所检察室(有的地方是派出检察院)都是各级院派出机构,他们与本院内设监所检察部门只存在业务指导关系,但由于两者属同级部门,无行政隶属关系,两者在配合协调等方面存在诸多矛盾,直接影响监督效率。20年的监所检察工作实践表现,纠正违法与查办罪案是相辅相成、互相促进的。但1998年6月以后,最高检调整内设机构对自侦案件的管辖,即原属监所检察部门管辖的发生在监管场所和刑罚执行过程中的贪污贿赂挪用公款及滥用职权、玩忽职守案件划归反贪和渎职犯罪侦查部门管辖。这不仅直接影响查办监管场所贪污贿赂渎职犯罪案件的及时性,而且大大削弱了监所部门执法监督力度。管辖范围调整后,监管场所查办贪污贿赂案件大幅度下降,表明这一管辖范围的调整是不利于强化执法监督的。
    二、重构刑罚执行监督机制的初步构想
    加强对权力的制约和监督,是党的十六大报告提出的我国今后政治建设和政治体制改革的一项重要举措,其目标是建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制,从决策和执行等环节加强对权力的监督,保证把人民赋予的权力真正用来为谋利益。行刑权是国家的重要权力之一,为了充分有效地加强刑罚执行监督,必须通过监督机制的的创新、健全制度,强化对行刑权力的有效监控,合理配置监督力量才能实现。
    (一)重构刑罚执行监督机制的基本思路(目标)
    笔者认为,为了切实加强刑罚执行监督力度,重构刑罚执行监督机制的基本思路(目标)是:更新执法观念,突出监督重点,拓宽监督范围,强化监督手段,改革监督机构,建立合法、合理、科学、高效的刑罚执行监督新机制。更新执法观念是指克服“重审判、轻执行”的思想,树立权力制约观念和人权保护观念。突出监督重点是指检察机关对刑罚执行活动的监督主要应放在对减刑、假释、暂予监外执行的监督上。拓宽监督范围是指对刑罚执行实行全面监督和全过程监督。强化监督手段是指通过完善具体监督手段,把检察监督由以形式审查、事后监督为主,改为形式审查与实质审查、事前监督与事后监督相结合的方式。改革监督机构是指改革现行检察机关内部刑罚执行监督机构分散现状,建立一个运作高效的刑罚执行监督机构。
    (二)重构刑罚执行监督机制的基本内容
    根据重构刑罚执行监督机制的基本思路,笔者对建立刑罚执行监督新机制的基本内容,初步设想如下:
    第一,扩大监督范围。(1)增设对财产刑的监督程序。人民法院的生效判决含有财产刑内容的,负责执行的人民法院应在收到生效判决的15日内,将生效判决送达同级人民检察院并及时报告财产刑的执行情况。人民检察院发现对判处财产刑的罪犯没有依法执行的,或者执行不当的,或者罚没的财产未及时上缴国库的,应当及时通知纠正。(2)增设交付执行监督程序。人民法院在作出刑事判决后应及时将法律文书送达执行机关和人民检察院,同时立法应对罪犯交付执行的方式、时间、手续、费用的承担、效力和不依法交付执行的责任等作出明确规定。人民检察院对交付执行依法实行监督。
    第二,改进减刑、假释的申报程序。取消刑罚执行机关(监狱、公安机关)对减刑、假释的直接申报权,减刑、假释的申报权改由检察机关行使,刑罚执行机关只享有减刑、假释的建议权。即服刑罪犯需要减刑、假释的,由刑罚执行机关制作减刑、假释建议书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院(刑罚执行监督机关)审查。人民检察院对于刑罚执行机关建议减刑、假释的案件进行审查后,认为符合减刑、假释条件的,制作减刑、假释意见书报人民法院审核裁定。该程序的改进要通过修改现行刑事诉讼法才能实现。在立法未作修改之前,建议通过司法解释确认检察机关对减刑、假释的事先参与合议制度。
    第三,增设对暂予监外执行的监督制约程序。目前暂予监外执行有两种情况:一种是法院判决生效后交付刑罚执行前,因罪犯有严重疾病需要保外就医的或者罪犯是怀孕或者正在哺乳自己婴儿的妇女,由人民法院直接裁定暂予监外执行;另一种情况是罪犯在刑罚执行期间因符合刑事诉讼法第214条之规定,由刑罚执行机关决定暂予监外执行。这两种情况都需要加以监督制约。我们认为,对于第一种情况,应增设检察机关对暂予监外执行的建议权,即罪犯交付刑罚执行之前,发现应当暂予监外执行的,由检察机关提出暂予监外执行建议书报请人民法院审核裁定。对于第二种情况,增设检察监督的具体内容,即刑罚执行机关决定暂予监外执行的,应在3日内将决定书及案卷主要证据复印件移送人民检察院审查。
    第四,改革监督机构。笔者的基本构想是:撤销各派驻检察室,建立统一、高效的刑罚执行监督机构。(1)机构名称统一为“刑罚执行监督局(处、科)”。(2)由“刑罚执行监督局(处、科)”统一行使刑罚执行监督权。(3)各地根据实际需要可在刑罚执行监督局(处)下设若干处、科分别负责各刑罚执行监督工作。(4)应当赋予刑罚执行监督部门对监管单位及在刑罚执行过程中发生的贪污贿赂、渎职等职务犯罪的侦查权。
    (三)重构刑罚执行监督机制的基本步骤
    为了保证重构刑罚执行监督机制有条不紊地进行,笔者认为,可分以下两步分别实施:
    第一步,在现行立法框架内,由全国人大常委会法制工作委员会牵头,会同最高人民检察院、最高人民法院、公安部、司法部制定《关于刑罚执行中若干问题的规定》。在《规定》中对刑罚执行监督程序作出比较细化、具有可操作性的规定。
    第二步,建议尽快制定我国的刑事执行法典。在该法典中增设刑罚监督程序条款。如前文所述减刑、假释程序的改进,在现行立法框架内是无法解决的,必须通过修改立法才能实现。
    至于刑罚执行监督机构的改革可由最高人民检察院会同人事组织部门根据精简、统一、效能的原则予以设置。
    【作者简介】
    张兆松(1962-)男,浙江金华人,宁波大学法学院教授。
    【参考文献】
    {1}陈兴良:《本体刑法学》,商务印书馆2001年版,第624-625页。
    {2}《检察日报》,2001年5月30日。
    {3}如2005年全国检察机关对违法减刑、假释、保外就医,不按规定交付执行和违法会见、通信、提审等情况提出纠正意见8625件(而同期的立案监督就达21670件)。参见《最高人民检察院公报》2006年第2期,第9页。
    {4}最高人民检察院已于2004年9月28日颁布《关于调整人民检察院直接受理案件侦查分工的通知》。根据该《通知》规定,监所检察部门又获得了对监管场所贪污贿赂犯罪案件的立案侦查权。
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