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从康菲事件进展看大规模侵权损害救济方式的突破
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作者:张新宝 中国人民大学法学院 教授  来源:中国政协报  阅读:
内容提要: 《大规模侵权损害救济基金研究》是中国法学会2010年度部级法学研究课题之一,课题主持人是中国人民大学教授张新宝。目前,该课题已经顺利结项,并在结项评审中被确定为“优秀”。针对康菲事件处理的最新进展情况,结合自己所进行的学术研究,张新宝教授特撰写以下文章,对该课题研究成果进行了生动的展示。  我们应当以康菲事件的处理为契机,将有效应对大规模侵权的赔偿基金制度,通过规范性文件的方式确定下来。建议由国务院出台《大规模侵权损害赔偿基金条例》,使赔偿基金制度化、规范化。
  
  去年6月美国康菲石油公司蓬莱19-3油田漏油事件(以下简称“康菲事件”)发生后,大规模环境污染损害的救济一度遭遇瓶颈。为了加快康菲事件的救济与处理,海洋主管部门主动介入,积极协调推进溢油事故海洋生态损害索赔工作。据今年1月25日农业部公告,经“行政调解”,农业部与康菲公司、中海油公司三方达成一致,由康菲石油出资10亿元人民币,主要用于解决受害渔民的赔偿、补偿问题,并为改善渤海湾环境的项目提供支持。
  时隔康菲事件发生10个月后,协调工作再度取得重大进展。2012年4月27日,康菲公司和中海油公司联合宣布,已与中国国家海洋局达成协议,两家公司将支付总计16.83亿元人民币的赔偿金。其中,康菲公司出资10.9亿元,赔偿溢油事故对海洋生态造成的损失;中海油和康菲公司再分别出资4.8亿元和1.13亿元人民币,承担保护渤海环境的社会责任。据相关统计,康菲公司和中海油先后两次宣布的赔偿和环境恢复资金共计30.33亿元,其中康菲支付23.03亿元,中海油支付7.3亿元。这一进展无疑是令人振奋的,但也需要我们认真对待、思考。
 
  进展与意义:康菲事件的新突破
 
  尽管30多亿的巨额赔偿金是否足以赔偿渔民损失及修复生态环境还不得而知,但可以肯定的是,康菲事件的索赔工作已经取得了突破性的进展。这种设立赔偿金的处理方式,为康菲事件受害者权利的救济及其生态环境的恢复提供了基本的保障,是我国解决大规模环境污染事件救济问题的有益尝试。
  众所周知,诸如康菲事件此类的大规模侵权远非简单的民事案件,更涉及社会公共突发事件的管理。《侵权责任法》虽然为大规模侵权责任的认定及损害赔偿提供了基本依据,但落到实处的路径却亟待探索。在已经发生的一系列大规模侵权事件中,受害人寻求救济的举步维艰与获得赔偿数额的微乎其微引起了社会各界的深刻反思。同时,在我国目前的司法体制之下,诉讼方式也难以在应对大规模侵权中发挥主要作用。康菲事件的处理情况充分体现了行政机关应对大规模侵权事件的优势地位,这种政府主导的模式是符合中国国情及其权利救济需求的,应予坚持。值得称道的是,本次康菲油污事件参考了美国处理“BP石油公司漏油事故”的成功做法,采取了设立赔偿基金的方式解决后续救济问题。通过建立大规模侵权损害赔偿基金的方式来解决相关纠纷,是被实践证明的效果良好的应对方案,也是实现《侵权责任法》“促进社会和谐稳定”这一立法目的的最佳途径之一。作为一个法治社会治理层面的技术性方案,大规模侵权损害赔偿基金应当得到决策层和社会公众的普遍支持。
  同时,本次康菲事件中,康菲公司专项出资10.9亿元,用于赔偿溢油事故对海洋生态造成的损失,开创了中国重大海洋环境事故生态索赔的成功先例,在海洋环境保护事业发展中具有里程碑的意义。此次溢油事故海洋生态损害索赔也是我国海洋行政主管部门依据《海洋环境保护法》等法律赋予的职责,首次代表国家向海洋生态损害的肇事者提出赔偿,为今后相关工作的开展提供了有益的经验借鉴。

问题与契机: 赔偿基金的制度化

  “前途是光明的,但道路是曲折的”。专项赔偿基金的设立为大规模侵权事件中受害方权利的救济提供了一条现实的路径,但能否通向成功则依赖于赔偿基金的规范管理和顺利运行。诚如实务界人士所言,溢油事故的赔偿并未因康菲公司和中海油的承诺出资就此画上了句号。相反,赔偿工作才刚刚开始。因为这个基金凝聚了数万受害渔民诉请损害救济的期待和社会公众要求恢复生态环境的希望。赔偿基金涉及金额的巨大,使得管理人存在着较大的道德风险,因此需要通过制度的规范来约束和避免管理人的肆意妄为。
  鉴于赔偿基金管理和赔付工作的繁琐性特征和专业化要求,建议设立专门的运作人进行管理。运作人的选任应当从有利于基金运作规范、公平管理的原则出发,个人或机构均无不可。例如,BP漏油基金的管理人即由美国知名律师、财政部“薪酬沙皇”肯尼斯-范伯格(Ken-neth Feinberg)担任管理人。因赔偿基金影响重大,基金管理人应当根据具体情况,向社会公开赔付范围、标准以及基金运作状况,接受相关部门及社会监督,及时回应相关当事人、新闻媒体及其社会公众的质疑,不得以各种理由推诿、隐瞒。
  另外,厘清诉讼程序与基金赔偿之间的关系,是妥善解决大规模侵权纠纷的重要环节。大规模侵权中被侵权人权利的救济,既可以通过赔偿基金的方式来解决,也可以通过民事诉讼等一般途径来解决。到底采取哪一种方式,原则上由被侵权人根据自己实际情况及救济诉求自由选择。因此,基金管理人应当充分尊重被侵权人的意见,尽快确定被侵权人、损害救济范围与赔偿标准,并应当力求公正、合理、充分、公开,争取更多的被侵权人选择该程序进行救助与赔偿。由于赔偿基金属于替代诉讼解决机制,因此只有签署放弃诉讼权利的声明,受害人才能得到赔偿基金的赔付。当然,是否放弃诉讼权利进而选择基金赔偿,应当充分尊重被侵权人的意思,不得通过滥用行政权力、进行不当劝诱、非法施加压力等方式进行干涉。
  实践证明,应对此类大规模侵权的救济机制应当是常规化、制度化的,而不应是应急性的,不应因相关领导人的注意力和公众关注度的不同而有实质差异。赔偿基金的制度化也是依法行政、构建法治国家的需要。我们应当以康菲事件的处理为契机,将有效应对大规模侵权的赔偿基金制度,通过规范性文件的方式确定下来。考虑到行政机关所担负的社会管理职能及采取相应措施的高效性,建议由国务院出台《大规模侵权损害赔偿基金条例》,明确规定出现何种情形时应当启动赔偿基金的筹集与设立,规范赔偿基金的运作程序和管理方式等,使赔偿基金制度化、规范化,充分发挥其及时、充分、公正救济受害者的功能,缓解大规模侵权所引发的社会矛盾情绪。要将赔偿基金建立为应对大规模侵权的长效机制,仍需要相关规范的完善及社会资源的妥善调度,但更需要的是传统社会管理思维的革新。
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