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“经济入世”到“法律入世”
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作者:高鸿钧  来源:法制日报  阅读:
 ■ WTO是经济和法律全球化的产物,突出反映了当代世界格局的变化。中国入世是改革和开放的重大举措,这个过程在很大程度上推动了中国经济的发展、法治的完善以及观念的变化。就此而言,中国入世改变了中国。中国与WTO的关系是21世纪前十年中国与世界关系的缩影:中国正在从封闭走向开放,从被动适应世界转向主动影响和改变世界。为了实现这个目标,通过改革推动开放应是中国明智的战略选择

  入世十余年来,中国、WTO和整个世界情势与格局都发生了巨变。因此,中国在同WTO以及整个世界的关系上,调整战略既十分必要,又非常及时。这种战略概括起来就是“四个转变”。

  实际上,中国最初对于“复关”和“入世”主要是基于外交和政治考量,即让世界进一步承认中国的独立地位和“跻身世界民族之林”。然而,随着入世谈判的深入,尤其随着中国转向市场经济体制,经济考量占据了上风,而“经济入世”便在观念和行动上都超越了“政治入世”的定位。入世之后,中国才逐渐意识到,WTO是个具有法律性质的多边国际经贸组织,其构成基础、运作方式和争端解决机制都具有法律性质,因而开始逐渐适应“法律入世”。然而时至今日,中国在“法律入世”之维,观念和行动仍需要进行调整。

  首先,在观念上,我们必须明确认识到,世界现代化进程的数百年历史证明,法治更有助于促进经济发展,维护社会长治久安,增进文化兴旺繁荣。因此,必须坚持法律至上的法治观,捍卫宪法的神圣权威。确保立法民主,行政透明,司法公平和公正是法治的核心要素,其中司法治理的潜能应该得到充分发挥。实践表明,一个现代国家只有内修法治,告别人治,才可能做到政治清明、文化繁荣、人民乐业、百业兴旺,才可能以此为“软实力”,谋求在全球化时代引领潮流。因此,很多外部的困境,往往来自于内部的问题。

  其次,在行动上,中国在WTO的活动中,必须从适应规则的过程转向善于运用规则和改进规则。经过十余年的实践,中国在经验和教训中已经初步适应了WTO,在运用规则中迈出了可喜的步伐,并在改变规则上有所进取,但这方面还远远不够。WTO设立以来,虽然在结构、功能和程序上都有所改进,但许多缺陷仍然十分明显。 第一,与经济发展程度及其治理需要相比,WTO的“宪政”组织结构还存在许多问题,如运作缺乏透明度,问责制阙如,成员国内部外交、政治与司法体制的紧张等。第二,制约大国霸权的呼声仍然很高,如美国等大国一方面利用WTO规则和司法为自己谋利,而对于不利于自己的规则或司法则予以规避,甚至拒不执行。另外,少数国家密谋结成强势联盟。第三,根据一国一票的原则,“仅代表世界人口5%的国家至少从理论上说可以获得简单多数”,其决定可以压倒另外占人口绝大多数的成员国。第四,贫穷成员国没有能力参与WTO事务,甚至无力支付在总部设立办事处的费用。第五,WTO的民主性不足,缺乏非政府组织等民间参与机制。第六,WTO规则缺乏变通的张力,试图“将一个尺寸适用于所有身材”,尽管对发展中国家有些“优待”,但从整体上而言,没有做到不同情况不同对待。第七,争端解决机制过于形式化,裁决缺乏透明性,而裁决的效力只是“防患于未来”,对于过去和当下的“违法”行为则没有补救措施。第八,WTO对于跨国公司的活动缺乏管控,它们常常运用“私人化”的“新商人法”逃避国际法和国家法的监控,甚至置公共利益于不顾,追求自身利益最大化。第九,WTO过分关注经贸利益,而对于环保和人权问题重视不足。第十,WTO的运行没有与联合国等国际组织密切配合,缺乏为应对全球风险而进行积极有效全球治理的更广阔视野。对上述问题,中国都应该积极推动WTO规则的改进。

  最后,从被动应诉转向主动起诉。中国入世以来,更多地是成为被告。迄今为止,中方作为原告的案件有8起,而作为被告的案件达26起。对于种种处境,官方和民间起初都感到很“不高兴”。这一方面缘于中国对规则不够熟悉,视司法竞技为畏途;另一方面也缘于WTO规则和诉讼形式受英美法影响较大,发展中国家缺乏知识优势。后来,中国对于成为“被告”开始逐渐适应,并且具有了胜诉的“战绩”。更为重要的是,中国已经开始主动作为原告起诉并胜诉。中国应更积极运用WTO的规则和司法机制,对于各种侵害自己利益的“违法”行为主动起诉。当然,主动起诉不仅需要政府的积极作为,也需要强大的行业协会支持,只有二者密切配合,才可能决胜海外。

  “开放改革”到“改革开放”

  自1978年以来,中国最重要的一项国策便是改革开放,入世也是这一根本国策的组成部分。中国的入世,兼具开放与改革双重意义。一方面它是“开放”,是中国走向世界,融入世界体系的关键一步;一方面它也是“改革”,是中国调整制度,升级产业,从而谋求更具竞争力的一项举措。改革与开放相互关联,密不可分。

  可以说,没有改革就无法开放,没有开放也很难真正推进改革。从中国入世的历史来看,入世带来了中国法律制度方方面面的进步,这是有目共睹的。

  然而,从目前的趋势来看,入世为中国改革所带来的助推作用正在减缓。这迫使我们需要进一步思考改革与开放的关系。如果中国继续坚持开放,继续遵循WTO的理念,履行WTO项下的各种承诺,并希望借助开放来使中国真正走向繁荣与富强,就必须像当年申请入世那样,更加积极地推动国内制度,尤其是法律制度的进一步改革与完善。这种改革包括,建立能够广泛地吸收众议,激发更具活力的政治制度和决策体制,建立更加公正、高效、廉洁而具有执行力的司法制度,建立具有创造力和想象力的人才培养和人才使用制度等等。从这种意义上讲,中国的确需要再次“入世”。

  在此,我们需要正确处理以下几种关系: 第一,正确处理经济与政治的关系。许多人都已经指出,中国的政治体制已经远远不适应于经济的发展,政治体制的改革迫在眉睫。只有国内进行深层次的政治体制改革,才能有效遏制腐败,行政透明,司法公正,从而与WTO的规则导向与司法机制的治理相适应。

  第二,正确处理权力与权利的关系。中国三十年的改革和法治进程,公共权力运行公开化和程序化等领域,无疑取得了长足的进步,公民或法人的权利保障也得到了强化。但总体而言,政府尤其是地方政府的权力仍然过于强悍,潜规则往往代替法律,权力腐败是最大的腐败。相比之下,公民和法人尤其是私营企业权利还显得弱小。我们承认,政府对于市场经济的适当干预完全必要,但我们也必须承认,目前我们的政府还不习惯于运用法律手段调控市场,而是仍然习惯于一味运用行政手段对市场施加影响;我们承认,国家对于事关国民经济命脉的领域进行直接控制完全必要,但我们也必须承认,许多服务行业,如金融和电信等行业高度垄断,不仅不利于中国的经济与WTO所坚持的市场经济原则相协调,不利于这些行业自身管理水平的提高并走向世界,而且也不利于民营企业的参与和本国消费者权益的保护。

  第三,正确处理眼前利益与长远利益的关系。中国作为后发国家,基于“落后就要挨打”的历史教训,在追赶现代化发达国家的过程中,重视发展速度,重视GDP的效率,自然有其合理性。但是,不顾长远利益的“杀鸡取蛋”和“竭泽而渔”,就无法维持可持续发展。只有通过政治和经济体制的改革,才能抑制目前相当一些地方近乎疯狂的“GDP效率观”。换言之,中国只有维持可持续的发展,才能更有利地参与WTO的活动,才能从世界大国变成世界强国。

  第四,正确处理政府与民间的关系。在坚持政府的管理作用的同时,中国必须让民间社会得到充分的发展。实际上,许多国家对WTO的参与,除了政府之外,民间组织十分活跃,并发挥了重要作用。相比之下,中国在参与WTO的活动时,民间组织的“角色”几乎缺失,而这不利于中国巨大民间力量对于WTO的活动施加影响力。

  实力优势到实力并道义优势

  平心而论,在世界事务中,没有实力空谈道义,无异于与虎谋皮。但是,在当今世界上,仅仅凭借实力,也无法令世界各国心服口服。其实,所谓“软实力”的含义也大抵如此。就当下中国而言,占世界五分之一的人口总数,世界第二大经济体的经济规模,就足以表明它的实力。因此,中国作为负责任的世界大国,要想影响历史发展的方向、世界格局、国际关系以及WTO的未来,就必须在继续发展实力的同时,强化“软实力”,彰显道义优势。为此,需要在以下几个维度努力:

  第一,在重构传统文化的基础上,形成一套价值体系。这套价值体系应既具有传统的根基,又具有现代适应性;既具有中国特色,又具有人类的普适性。只有这样,中国才能占据道义的制高点,才能改变西方的价值体系成为世界价值体系的逻辑,才能避免价值相对主义立场对普世价值的拒斥和由此带来的“防守”与被动局面。

  第二,全球化导致的现代世界体系使三个世界的划分都已失去解释力。发展中国家之间和发达国家之间冲突绝不少于前者或后者之间的冲突,而前者与后者之间的合作与联盟也不少于前者或后者之间合作与联盟。在WTO的平台上,中国应在维护本国根本利益前提下,立场鲜明地反对霸权,维护弱国、小国的利益,为它们主持公正,伸张正义,反对倚强凌弱,以大压小,使WTO的规则、程序和结果更公平、更正义。

  第三,在主权和人权的关系上,一方面,对于某些西方国家利用人权借口干预中国内政的行为,我们必须予以反击;另一方面,在全球化时代,必须承认人权的基本价值,并积极在世界范围推进人权事业的前进。在WTO的平台上,中国应坚持原则,抵制任何成员国为了追求本国的经济利益而牺牲人权价值、破坏人类生态环境和损毁人类的共同文化遗产。

  随机应对到积极主导

  WTO成员国是否或多大程度利用这个组织和平台获益避害,不仅取决于该国的实力,行动是否符合规则,还取决于谈判能力和参与争端解决的能力。长期以来,中国在WTO中的表现被概括奉行“四L”原则,即Less,Lower,Longer和Later。Less就是指承诺开放的范围少一点,Lower就是减让的幅度低一点,Longer就是指义务的实施期要长一点,Later就是推迟两三年之后再开始实施承诺的义务。之所以如此,是与三个缺乏密切相关:一是中国缺乏经验,对于有关规则不熟悉;二是中国缺乏整体的战略,只能因事而谋,见机行事;三是中国缺乏专业人才,谈判的能力和参与争端解决的能力欠缺。

  首先,中国应总结过去的经验和教训,并全面和深入研究WTO的历史、结构、运作机制、谈判技巧以及争端解决的技巧,改变目前国内“研究机构颇多”而“研究水平颇低”的局面,努力做到理论与实践相结合,历史与现实相结合,WTO的研究与全球化相结合,把中国与WTO关系的研究置于当代世界格局和国际关系的大背景之下。

  其次,制定总体战略。由于缺乏整体战略和规划,中国在WTO中的立场和意见往往前后冲突,甚至因为参与人员及其主管领导的变化而变化。为此,形成总体的战略和规划就显得非常必要。比如在WTO的各种冲突中,如何合纵连横形成力量,如何分化反对霸权操纵,如何通过适应而实现超越等等。虽然情势不断变化,但一旦总体的战略适当,就可变中有常,常中有变,进而以不变应万变,避免行动要么过于僵化,要么过于随意,从而在坚持基本原则的前提下,灵活而从容应对各种变局和挑战,始终把握主动权。

  第三,积极学习其他国家的经验。美国等西方发达国家是WTO体制的设计者和主导者,也是世界体系的引领者,在长达半个多世纪乃至数百年的经济活动中,积累了无数的经验,锤炼了很多成功的制度,形成了不少有效的策略。面对这样成熟而强大的对手,在学习中取胜,在模仿中超越是唯一的出路。只有深度参与世界经贸活动,熟悉游戏规则,才可能熟练运用规则乃至改变规则;只有深入研究发达国家全球治理的经验及其背后的总体蓝图,以规则反制强权,才可能变全球治理为世界内政;只有深刻领会发达国家转移议题辅之转移论坛、双边谈判结合多边谈判、秘密磋商配合公开要价、道义相逼暗藏利益诱导这些具体策略,才可能以其人之道还治其人之身。

  最后,培养一批专才。无论进行学术研究和战略规划,还是参与WTO的实际工作,无论是从事谈判,还是进行诉讼,都显得十分迫切。否则,宏观上难以形成立意高远且行之有效的战略,中观上难以进行游刃有余且有礼有力有节的谈判,微观上难以在需要精通“魔鬼式细节”的诉讼中占据有利地位。为了培养这样的人才,便需要改革现有的法律教育体制,打破学科壁垒,鼓励跨学科研究;打破法律的国别界限,鼓励比较法研究;打破国内法与国际法的隔离,鼓励法律全球化研究;打破理论与实务的分割,鼓励宏观法律战略研究。要创造机会,提供条件,将优秀的人才送到联合国、WTO、世界银行等国际舞台上去,为中国全面参与全球化这一“超级游戏”储备力量。

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