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诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接与完善
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诉讼与非诉讼纠纷解决机制的衔接与完善
——多元化纠纷解决机制的中国化发展

一、多元化纠纷解决机制在纠纷解决中的卓越表现

  美国是以“好争讼”著称的国家,按照惯性逻辑,那么诉讼应该非常多才对,但是事实并非如此。虽然1925年之前的“美国法院一直对多元化纠纷解决办法持排斥态度,要么拒绝执行其决定,要么把合同中的仲裁条款看成是可任意取消的。” 但是1925年通过的《联邦仲裁法案》改变了仲裁的尴尬境地,多元化纠纷解决机制得以正式被司法系统所接受,其也被视为是美国多元化纠纷解决机制的发端。随后,美国多元化纠纷解决机制得以在大洋彼岸蓬勃发展,形成了诸如谈判(Negotiation)、调解(Mediation)、仲裁(Arbitration)、小型审判(Mini Trial)、简易陪审团审判(Summary Jury Trial)、租借法官(Private Judging or Rent-a-judge)等各种各样的多元化纠纷解决机制。尤其是1998年的《多元化纠纷解决法》(Alternative Dispute Resolution Act of 1998)的颁布,标志着世界上第一部ADR专门性立法的诞生,充分说明了美国对多元化纠纷解决机制价值的肯定与重视。此外,民间性质的多元化纠纷解决机制在美国也得以快速发展,而且自上个世纪70年代,营利性的ADR组织就已经大量涌现,并在80年代后期迅猛发展,出现了产业化趋势,分流了众多的纠纷。根据一项研究表明,在1980~1993年间,在联邦法院提起的民事诉讼案件中仅有4%的案件进入审判;根据1999年由美国法院行政管理办公室发布的统计数据,向联邦法院起诉的全部民事案件中仅有2.3%进入审判。 还有很多无法精确计算的民间ADR解决的纠纷。总之,摆在我们面前的是“将‘诉讼’作为‘替代’,而将其他多元化纠纷解决过程作为‘正常情况’” 的美国纠纷解决机制的图谱。

  得益于多元化纠纷解决机制带来的巨大益处,多元化纠纷解决机制愈来愈受到各国立法者、司法者和学者的关注,并指出:当人们卷入一项法律争议时,不愿意把它提交给法院这个一般被认为本来就是解决争议的自然场所去解决, 而是选择某一种多元化纠纷解决机制去解决他们之间的争议。因此,近年来,各国都在积极发展本国的多元化纠纷解决机制,如加拿大、澳大利亚、荷兰、瑞典、丹麦和韩国等都已经建立了制度性的多元化纠纷解决机制。虽然各种多元化纠纷解决机制存在巨大差别,但是都在纠纷解决中起到不可忽视的作用,而且有越来越被重视的趋向。

  二、多元化纠纷解决机制蓬勃发展的原因分析

  “无论审判如何完美的实现正义,如果付出的代价过于昂贵,则人们往往只能放弃通过审判来实现正义的希望。” “从司法的运行机制来看,由于近代以来形成的司法正义观、正当性理念逐步让位于现实主义的法理念,对司法效率、效益的强调成为司法改革的主要因素和动力。对现行诉讼、审判制度的批评主要集中在诉讼的延迟、诉讼费用、成本昂贵、以及由于诉讼费用(特别是律师费用)昂贵导致的司法资源利用上的不平等、不公正上。” 因此多元化纠纷解决机制在各国的蓬勃发展是有原因的,它在一定程度上解决了近代法治所面临的困境。

  (一)案件“井喷”是其直接原因

  以美国多元化纠纷解决机制得以蓬勃发展的年代为例,自1932年至1988年,美国民事案件数量从26045件增加到137710件,增长了428.7%,而同期人口才增长了102%, 可见诉讼数量的增长远远高于人口的增长。在我国,法官一年结案数百年已经不是什么新闻,上千件的绝非罕见。可见案件增多已经到了法院无法承受的地步,因此多元化纠纷解决机制开始进入司法的视野并开始被研究和利用,而案件“井喷”相应的成为了多元化纠纷解决机制得以蓬勃发展的直接原因。

  (二)诉讼固有的缺陷是其蓬勃发展的内在原因

  如果诉讼没有缺陷,那么多元化纠纷解决机制自无产生的道理。如果从诉讼自身来查找原因,那么严格的程序正义带来的诉讼迟延和法律固有的缺陷是导致一些案件的当事人寻求诉讼之外的解决方法的主要原因。毕竟迟来的正义不是真正的正义。而且法律明显的僵化性和滞后性使其无法及时应对新型纠纷的出现,所以将这一部分案件分离出来交由专业人士处理更具可操作性。比如交通事故可以先有交通事故鉴定部门处理;医疗事故可先由医疗事故鉴定部门处理;环境污染纠纷可先交由相关技术部门处理等等,这些多元化纠纷解决方法的运用有助于缓解法律的弊端。

  (三)诉讼成本是其蓬勃发展的根本原因

  唯物主义认为,经济基础决定上层建筑,对于普通人来说,诉讼成本是其提起诉讼时不得不考虑的事项。诉讼成本并不单指诉讼费用,它还包括鉴定费用、律师费用、时间成本、关系破裂造成的其他效应成本等必要开支的总和。必要的诉讼费用是维护司法活动和抑制滥诉的一道屏障,但是可能会造成司法资源的分配不公,因此有些国家建立了诉讼保障机制以为无经济支付能力的人提供司法援助。但是,援助并不是都能得到。因此寻求诉讼外较为便宜的纠纷解决方法成为当事人的原始动力。

  多元化纠纷解决机制特有的优势如低廉的费用、自我的程序控制、友好的协商氛围等弥补了诉讼之诸多缺陷,并在纠纷解决过程中被当事人越来越多的选择,而且实践也表明这些纠纷解决机制能够起到使当事人更满意的良好效果。

  三、多元化纠纷解决机制的中国化发展

  在我国传统法中,“纠纷见官”往往不被熟人社会所接受,如果某个个体执意提起诉讼,可能会导致群体排斥的后果,这种文化渊源造成了我国民间纠纷解决方式的盛行,即便如此,我国至今却没有形成较为完善的制度性多元化纠纷解决机制,面对纠纷的膨胀式增长,我国的多元化纠纷解决机制亟待完善。

  也许这里存在这样一个疑问,今日之中国基层法院的受案量为何还与日俱增呢?笔者认为有两个方面的原因:一方面是国家大力推行“依法治国”理念,人们法律意识得到了很大提高,法治正在渐变成一种公众的信仰;另一方面则是多元化纠纷解决机制的缺失,当人们在找不到其他纠纷解决机制,而纠纷又不得不解决的时候的无奈选择。“依法治国”并不等于把一切纠纷都“送上法庭”,而是一种理念和对行政力量的制约。对于民间纠纷,更多层次上是对当事人自治的保护和尊重,在法律强制性规定之内适当的遵从习惯,更多的使用多元化纠纷解决机制使民间纠纷在法律的框架内得到满意的解决才不会发生恶意规避法律或者按恶俗办事的情况,使法律更深层次上渗透到基层去,而这正是依法治国的实质所在,而不是悖反。

  (一)我国多元化纠纷解决机制存在的问题

  1、司法独大,多元未成

  在我国,法院似乎成为纠纷解决纠纷的唯一途径,只要一起争端,人们挂在嘴边的一句话就是“我到法院告你去”,即使是多元化纠纷解决的尝试也多以法院为核心进行主导,导致我国现在纠纷的解决方法是司法独大,多元未成,然而我们必须清醒的认识到,司法制度是一个系统工程,单一的诉讼已经用历史证明了其是无法解决日渐增多的复杂的民间纠纷的,而为大众所欢迎的多元化纠纷解决机制作为司法制度的有益补充应该得到其应有的重视。诚如陈俊生所言:“法院不应当也不可能解决所有的纠纷,它的固有价值,不过是解决纠纷的最后的、最权威的方式,对社会成员间的冲突,应当尽可能由社会机制加以解决”。 

  2、民间调解功能极弱

  虽然2002年司法部颁布了《人民调解若干规定》,但是成效并不显著,出现纠纷找调解委员会的观念并没有深入人心,导致人民调解委员会在一些地区根本就是摆设。为了缓解案件压力,最高人民法院《关于审理涉及人民调解协议的民事案件的若干规定》已经承认了民间调解内容的民事合同效力,但并没有赋予其强制执行力,当事人因原纠纷提起诉讼时,法院仍然受理,调解协议书仅有证据效力。此时,当事人之间的纠纷并没有彻底解决,当事人之间的关系仍处于不确定状态。为了进一步肯定民间调解的效力,2009年最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》在肯定了民间调解的合同效力的同时,赋予了具有合同效力和给付内容的调解协议具有支付令的效力,但是由于支付令一经抗辩即失效,因此该意见在规范和完善司法确认程序部分原则性规定了法院确认民间调解效力的职能,并赋予了经确认的调解协议具有强制执行力,使非诉讼纠纷解决机制在和诉讼制度的对接上向前迈出了一大步。但仍不完善。

  3、法院调解存在诸多问题

  第一,“查明事实、分清是非”的要求对于调解要求过高。调解更多的是尊重当事人对自己权利的自由处分,无需法律进行过多的干涉,只要双方当事人本着互谅互让的态度达成协议,法院无需查明事实即可作出判断体现了对纠纷主体处分权的尊重也体现了对当事人意思自治的制度保护。

第二,强行调解现象严重。我国的法院调解带有明显的职权主义色彩,在注重调解结案率的现行制度下,调审一体,使法官们倾向于用高压的手段让当事人接受用调解的方法结案,以避免上诉或者错案追究使自己的利益受损。

第三,对于法院调解缺乏必要的监督程序。任何权力都需要监督,否则极易被滥用。目前,我国法院调解的不可上诉性意味着只要当事人接受了法院的调解结果,该纠纷在司法程序就有了一个最终的结果。对法官违法调解除了当事人及时反悔外再无其他救济途径,而处于强大司法权之下的弱势当事人可能会迫于无奈不敢或无法反悔。

  4、仲裁制度未得到普遍应用

  “在市场经济发达国家90%以上的纠纷是通过仲裁解决的,而在我国却有90%以上的人尚不了解仲裁。”因此,如何使仲裁制度得到社会的认可并被广泛应用亦是我国多元化纠纷解决机制发展过程中的需要解决的重要课题。

  (二)多元化纠纷解决机制中国化发展的完善

  1、完善我国的基层和民间调解制度

  民间调解以其自主自愿而又不伤和气的方法在中国乡土社会中曾经起到巨大的作用并延续了几千年。几千年来中国人民就处在以“和为贵”的文化氛围中,纠纷往往在血缘或地缘内通过调解解决。虽然市场经济对这种文化的冲击使得人们的观念有了很大的转变,但是“离土不离乡” 或者几千年形成的传统并没有就此而改变,民间调解仍有其顽强的生命力。如何使享有“东方经验”美誉的民间调解适应社会转型时期的需要而发挥其应有的作用是我们必须考虑的问题。因基层行政机关和行业主管机关的在调解过程中使用的既非司法权,亦非行政权,故本文将其视为民间调解范畴之内的调解机制。

  (1)发挥基层行政机构和人民调解委员会在调解中的作用

  乡、镇作为中国基层政府组织,其直接接触最广大的人民,也是最了解基层的一部分人,基层的纠纷需要怎么去解决非他们莫属,而且中国自古就有行政与司法不分的传统,因此如果政府能够在不干涉司法权的基础上发挥其解决基层纠纷的作用则对于社会秩序的稳定和构建和谐社会助益甚大。

  作为最接近基层群众的群众自治性组织,其专门职责就是解决民间纠纷,但是很多人民调解委员会的人员并不知道自己的职责所在而且素质不高,当有纠纷需要调解的时候,一遇到棘手问题便放手不管,甚至鼓励当事人到法院起诉,使本来可以替代解决的纠纷最终走上了法院,导致现在的人民调解委员会成了自治制度的摆设。因此要想发挥人民调解委员会的作用就必须明确人民调解委员会的职责,赋予其在纠纷发生时主动介入权,除涉及国家公诉权和行政案件的纠纷外人民调解委员会一律可以为当事人充当中间人进行调解;其次,加强调解人员素质的培养,在这里要充分发挥乡镇司法所和基层法院的作用,尤其承担广大人民调解员培训的职责,向他们普及法律知识,并将总结的基层调解经验传授给他们,为纠纷的解决提供智力支持。

  (2)赋予行业行政主管机关或行业组织纠纷解决职能

  科技的发展使纠纷的解决越来越需要专业技能才能胜任。如果让法官掌握所有的现代科技并能准确的作出判断显然是强人所难而且是不现实的。如何使纠纷解决机制适应现代社会的发展也是我国面临的难题之一,即如果赋予行业行政管理机关或行业组织纠纷处理权可能会威胁到司法权的正常运行,如果不放权审判制度又无法很好解决现代科技所带来的纠纷。在考察国外法治发达国家经验的基础上,笔者认为纠纷处理权的分权并不会危及到司法权威,相反有助于司法权威的实现,当大部分案件被分流到行业行政管理机关或行业组织解决的时候,法院就有精力去处理这些机构无法处理的案件并实施司法最终的裁决权,以彰显司法公正和权威的本质。我国实践比较成功的劳动争议调解仲裁制度即是明证,可以把这项制度在更广层次上推广。笔者认为,目前,这几类纠纷可以实行政府主管机关或者行业组织处理前置:交通事故赔偿案件,可以由交通管理部门处理;医疗事故可以交由卫生部门或者医疗鉴定委员会处理;消费者权益保护案件可以交由消费者权益保护中心处理;证券纠纷可以交由证券业协会处理等。在制度框架层面上必须要求这些纠纷处理机构站在中立的立场上,同时建立司法指导机关,在合法的基础上处理纠纷,而且纠纷的处理并不排除当事人的诉权,但是为了阻止当事人滥用诉权,应规定如果法院的裁判结果没有明显区别于前置处理程序的处理结果的,当事人要承担因进入诉讼而支出的合理费用。

  (3)进一步强化民间调解的法律效力

  “民间调解协议的法律效力问题是民间调解制度能否健康发展的关键。” 而这也会影响到民间调解组织的积极性。试想,自己辛苦的工作成果没有一点作用的感觉是什么滋味?而且如果不赋予民间调解协议任何法律效力,当事人就不会重视调解并出尔反尔,影响社会诚信机制的构建。为了完善诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间的关系,2009年最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》原则性规定了法院确认民间调解效力的职能,并赋予了经确认的调解协议具有强制执行力,使非诉讼纠纷解决机制在和诉讼制度的对接上向前迈出了一大步。但是笔者认为这种效力仍然不够,对于民间调解支持的力度仍然不够,应该强调对于民间调解协议一经签订既具有强制执行力,除非当事人能够证明该协议是在欺诈、胁迫或者乘人之危等违法情况下签订。

  2、完善我国的法院附设多元化纠纷解决机制

  由于多元化纠纷解决机制在当代中国已经获得各方认可,故法院在多元化纠纷解决机制方面进行了许多有益的尝试。笔者认为我国法院附设多元化纠纷解决机制发展仍然相对薄弱,因此建议尽快从以下几个方面进行完善。

  (1)完善法院调解制度

  法院调解在我国纠纷解决中起到举足轻重的作用,但是由于仍然存在一些缺陷,故可以从以下几个方面完善:

  第一,降低调解查明事实的标准,即只要当事人同意调解协议,无需调查事实,这充分尊重当事人的意思自治。在当事人因事实认定原因无法达成协议的情况下,法院才有义务查明事实,分清是非,然后据此为当事人提供协议草案或者让当事人根据已经查明的事实做出自己的判断并达成协议。

  第二,遵循调解自愿和保密原则。除一些涉及亲属关系和邻里关系的案件可以强制诉前调解外,其他的案件一律要遵循调解自愿原则,即法院立案人员必须在向当事人讲明调解的益处后并征询当事人的意见,如果当事人同意调解,则将案件转入调解程序。同时,调解不予公开,当事人可以对调解过程中的任何信息披露要求保密并不得在调解失败后的后续诉讼中被引为证据。

  第三,如果现行条件许可,可以在法院单独设立调解庭,并选派调解经验丰富的法官对案件先行调解,具体操作时,由法院立案人员引导纠纷当事人先行在调解法官的主持下进行诉前调解,明法析理。如果在合理期限内调解不成,再予立案并直接将案件转入审判庭,可以解决当前法院调审不分的弊端。当然必要明确法院附设调解法官的权利和义务,并建立必要的监督制度,以防止法官滥用权力强制调解现象的发生。据笔者了解,北京市法院系统正在就民事案件进行诉前调解。

  (2)建立法院建议仲裁制度

  我国仲裁制度的建立已经有十多年的历史,虽然道路曲折,缺陷仍存,但是其取得的成就不容抹杀,而且仍在不断的完善之中。但是由于仲裁制度被知较少,且在我国运用较少。故笔者认为,因我国法院无附设仲裁的基础,而且本身存在的仲裁制度亦有缺陷,国外的法院附设仲裁未必能适应我国司法的现状,因此没有必要再设立新的制度。但是为了鼓励多元化纠纷解决机制作用的发挥,有必要建立法院建议仲裁制度,即原则性的规定法院必须在当事人将纠纷起诉到法院后就是否进行仲裁进行建议,将仲裁的适用范围,解决纠纷的程序及其与诉讼的优缺点进行阐释并书面交予当事人供当事人作为纠纷解决方法自主选择的参考即可,该建议行为可以交由上述提及的调解法官来完成。既可以推广仲裁制度,亦可以减少诉讼。

  (3)消极司法转向能动司法

  提及消极司法转向能动司法,不得不提及北京市西城区人民法院创设的“四点一线” 纠纷解决模式和速裁纠纷解决机制,简称“西法模式”。 

  早在2007年,北京市西城区人民法院面对纠纷日多,审判力量捉襟见肘的现状,在实践中摸索出了“四点一线”的多元化纠纷解决模式:法官进社区指导纠纷解决;将调解机构设在法院,能够将马上就汇集到法院的纠纷试图用人民调解的方式予以解决;和基层政府和行政主管机关加强联系,使很多纠纷通过行政调解的方式得以解决;和行业协会建立联席制度等等,很好的做到了诉讼和非诉讼纠纷解决机制的衔接,同时创设速裁纠纷解决机制,将案件繁简分流,使审判效率得到了极大的提高,这些经验对于多元化纠纷解决机制仍旧薄弱的我国司法现状来说提供了有益的借鉴。从可以大力推广的“西法模式”可以看出,法院的司法职能摆脱传统司法的被动性,开始了向能动司法的转变,当然能动司法并不是指审判权的能动,而是指司法职能的主动延伸,以促使大部分纠纷在未经被动审判之前就能在司法机关的指导下得以解决,将最高人民法院《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》落到实处。

  四、结语

  从发达国家的纠纷解决机制看,多元化纠纷解决机制在现代纠纷解决领域已经远远超过了诉讼而成为纠纷解决的主导力量。虽然近年来我国的多元化纠纷解决机制有强化的趋势,但是还远远不够。司法制度的超负荷运转使我们不得不考虑如何发展我国的多元化纠纷解决机制。本文以此为出发点,在对法治发达国家的多元化纠纷解决机制考察的基础上,分析了我国多元化纠纷解决机制存在弊端,并提出了一些完善建议,希望能为我国多元纠纷解决机制的进一步发展和完善提供一些力所能及的帮助。

(文章来源:中国法院网 作者:张保亮 单位:北京市西城区人民法院)
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